Сергій Чернов: Коли завершиться об’єднання громад, може виникнути потреба в об’єднанні уже між ОТГ

Уникнути  конфлікту інтересів

– 11 липня Комітет Верховної Ради з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування одноголосно рекомендував Парламенту підтримати в першому читанні законопроект про засади адміністративно-територіального устрою України. Ви були присутні на тому засіданні. Розкажіть, чому, на вашу думку, цей закон важливий? Які зміни він передбачає?

– Питання адміністративнотериторіального устрою в Україні сьогодні є неврегульованим. Досі на території країни діє Порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, датований 1981 роком. Звичайно, цей документ уже не має права на існування і не відповідає вимогам часу, й через це з роками у країні накопичилося багато проблем. Зокрема, ми спостерігаємо, що розпочаті у 2014 році процес децентралізації, реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади призвели до утворення в районах і регіонах конкуренції компетенцій.

– У чому ця конкуренція  виявляється на прикладі Харківської області?

– На Харківщині є Коломацька ОТГ, яка поглинула весь район, і на сьогодні на цій території тривладдя: представницький і виконавчий органи сформовані в ОТГ, є районна рада і райдержадміністрація.
Рада об’єднаної територіальної громади виконує як власні  повноваження, так і делеговані державою, а районна влада сьогодні відповідно до чинного законодавства представляє спільні інтереси рад, які розташовані на території району. Є ще райдержадміністрація, якій також держава делегувала більшість повноважень, частину яких отримала й ОТГ. Тобто тут створюється конкуренція компетенцій у правовому полі, що, безумовно, не може не заважати ефективній роботі.

На Харківщині такий приклад поки що один, але у країні таких громад, як Коломацька, вже понад 20.
Також в Україні 112 районів, які поглинуті не на 100 %, а на 50–99 %, у тому числі у Харківській області три: Золочівський, Зачепилівський, Нововодолазький. І процес об’єднання продовжується. Крім цього, концепція реформи передбачає другий етап, який стосується вже не базового, а субрегіонального та регіонального рівнів. І по завершенню процесу створення ОТГ розпочнеться зміна меж районів, які сьогодні існують, тобто їх укрупнення. Це вимагає правових важелів, а цей проект закону передбачає такі механізми.

Перевертаємо піраміду

– Чи долучались фахівці Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області зі своїми пропозиціями до розробки цього законопроекту? Якщо так, то чого стосувалися ці пропозиції?

– Ми неодноразово на Асоціації органів місцевого самоврядування Харківської області та на Всеукраїнській асоціації районних та обласних рад розглядали питання, які стосуються нового механізму адміністративно-територіального устрою. До обговорення залучали експертів, науковців, слухали точку зору практиків і дійшли згоди, що необхідно підтримати цей законопроект. Ми говорили про те, що не можна проводити реформу територіального устрою без урахування точки зору людей, які проживають на цих територіях.
У кожного регіону є своя специфіка, на яку потрібно зважати. Насамперед це швидка логістика: наявність якісних доріг, стабільне сполучення громадського, автомобільного та залізничного транспорту.

Але, перш за все, перед тим, як утворювати ці центри, потрібно якомога більше повноважень передати на базовий рівень, аби люди змогли отримувати всі необхідні послуги на місці, а не в районі.
Тобто багато років ми жили за принципом перевернутої піраміди – у Києва було найбільше повноважень, а найменше мали органи місцевого самоврядування базового рівня. На мою думку, на базовий рівень потрібно передати їх близько 90 %. Це забезпечить принцип субсидіарності, який передбачає Європейська хартія місцевого самоврядування. Це означає делегування повноважень не за схемою «Київ – Харків – район – село», а навпаки. Але спочатку потрібно створити умови організаційні, правові, кадрові, фінансові на базовому рівні з надання адмінпослуг. Та решта, яку об’єднана громада не зможе забезпечити, вона ж має делегувати на вищий рівень. На прикладі медицини це має такий вигляд: на базовому рівні має бути якісна первинна медична допомога, а складні операції мають виконуватися вже в медичних підприємствах вторинної ланки, тобто на субрегіональному рівні або навіть у регіональних спеціалізованих закладах.

– Чи зміниться кількість районів Харківської області після прийняття закону про засади адміністративно-територіального устрою?

– У першу чергу, майбутні центри укрупнених районів мають визріти. Тому всі, хто зараз робить прогнози, як зміниться адміністративно-територіальний устрій області, говорячи, що буде одинадцять районів, сім чи три, висловлюють винятково свою власну думку. Прогнозувати кількість районів сьогодні передчасно і неправильно. В області створено робочу групу, яка  займається вивченням моделі адміністративного-територіального устрою. Саме вона  буде ознайомлюватися із законопроектом, після чого будемо проводити консультації серед населення, аби повною мірою виважено підійти до цього  питання.

Непідйомні повноваження для громад

– Які ще закони необхідно прийняти для реалізації реформи місцевого самоврядування повною мірою?

– Правові механізми для організації роботи об’єднаних громад уже всі прийнято. Це відбувалося поетапно, і на сьогодні є серія законопроектів та  кілька змін до Закону «Про  добровільне об’єднання територіальних громад». Вони дають можливість створювати ОТГ, приєднуватися до вже створеної громади тим радам, які межують з нею, а також радам, які розташовані за межами  районів. Остання зміна стосувалася міст обласного значення, які відтепер можуть без проведення виборів міського голови і депутатів приймати рішення та теж приєднувати ради, які виявили таке бажання.

Мій прогноз на майбутнє: коли в Україні завершиться процес створення об’єднаних територіальних громад, то виникне необхідність внесення змін до чинного законодавства в частині об’єднання між уже утвореними ОТГ. Сьогодні ж такого механізму не існує, але необхідність може виникнути, адже ряд областей мають багато малих громад, населення яких не перевищує 3–5 тисяч осіб. Але кращі вітчизняні практики, яких в Україні за три роки з’явилося достатньо, підтверджують ту думку, що ці громади навряд чи можуть бути спроможними. Це можливо тільки в тому разі, якщо на території громади розташовано потужне виробництво, що підтримує її через податки. Але й цей фактор не слід розглядати в розрізі довготривалих перспектив.

– Які ризики вбачаєте у проведенні реформи місцевого самоврядування?

– Вважати успішною реформу можна тоді, коли ресурс на місцях у вигляді податків, наявності кадрів та інших активів забезпечить спроможність громади, і делеговані повноваження не підірвуть її самодостатність. Але якщо ж громаді делегують стільки повноважень, що вона просто фінансово не зможе їх забезпечити, тоді буде дискредитація реформи та незадоволеність людей. За цим потрібно стежити, і відповідні структурні підрозділи, які відповідають за проведення реформи у країні, мають не допустити такої ситуації.

Прозорі газові кошти

– Якщо говорити про спроможність громад, то з початку року вони отримали додаткові шляхи розвитку – це 5 % рентної плати. Харківська обласна рада пропонує внести зміни до Бюджетного кодексу з тим, щоб спрямувати 5 % рентної плати за користування надрами до спеціального фонду місцевих бюджетів. Чому виникла така потреба?

– Із 1 січня в областях, де сьогодні проводиться видобуток нафти, газу та газового конденсату, залишається податок у вигляді 5 % рентної плати. Гроші розподіляються таким чином: 2 % йде до місцевого бюджету – сільської чи селищної ради, 1 % –  до бюджету району, 2 % – в обласний бюджет. Але якщо створено ОТГ, то вона отримує 3 %, інші 2 % йдуть до обласного бюджету. Для Харківщини це чималі кошти, які сягають понад 500 мільйонів гривень на рік.

Для того щоб рента надходила до місцевих бюджетів, ми йшли не один рік, адже саме на цих територіях проживають люди, які працюють на газовидобувних підприємствах, саме тут працює потужна техніка, яка руйнує дороги та впливає на екологію. Тому для того, щоб створювати гідні умови життя для цих людей, будуючи дороги, ремонтуючи школи, дитсадки, заклади охорони здоров’я, культури і спорту, а також вживати заходів, які б підтримували екологічний баланс, кошти мають отримувати на місцях.  У кінцевому результаті Уряд і Верховна Рада України підтримали регіони, але в закон було внесено поправку.  Спочатку планувалося, що ці кошти надходитимуть у спеціальний фонд, де б їх прозоро за призначенням можна було використовувати. Ми в області розраховували понад півмільярда гривень щорічно спрямовувати на інфраструктурні проекти, зокрема, як пріоритет, на ремонт доріг. Але їх спрямували в загальний фонд області.

Тепер ці кошти ми не бачимо, вони, образно кажучи, розчиняються. Із загального фонду за рахунок цих коштів виплачується заробітна плата, оплачуються енергоносії, адже Мінфін, у свою чергу, бачить, що в нас є додаткове джерело надходжень, зменшує на цю суму обсяг субвенцій з державного бюджету. Коло замикається, і втрачається сенс у цьому додатковому ресурсі, якого насправді немає. Нівелюються також стимули до спільного вирішення питань досягнення енергонезалежності нашою державою.
Тому ми надіслали листа на адресу Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки Верховної Ради України із пропозицією спрямувати надходження 5 % рентної плати за користування надрами саме до спеціального фонду місцевих бюджетів.